ПЛАНЫ фактической приватизации учреждений социальной сферы (включая образовательные учреждения) посредством изменения их организационно-правовой формы в России замышлялись давно. При этом законопроекты об АУ — автономных учреждениях и ГАНО (прошу не путать аббревиатуру с ругательством) — государственных автономных некоммерческих организациях годами бродили по кабинетам: от Высшей школы экономики до разного рода министерств и ведомств. Ныне планы превратились в действия: 6 апреля 2006 г. депутатами Госдумы М.Шаккумом, А.Тягуновым, А.Исаевым, Ф.Гайнулиной, В.Горюновым, Н.Булаевым внесен проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее — законопроект). Чтобы читатель получил представление об объявленных целях авторов законодательной инициативы, процитируем предложенный ими документ под названием «Концепция Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее — «Концепция»).

«Принятие законопроекта позволит законодательно определить возникновение нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения. Основная нагрузка законопроекта будет состоять в регулировании отношений, возникающих при осуществлении автономными учреждениями социально-культурных функций.

Автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существующими бюджетными учреждениями.

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения позволит:

— создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;

— легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

— создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (лишняя запятая в последнем предложении принадлежит авторам законопроекта).

Как видим, все делается исключительно для «блага народа». Однако против превращения государственных и муниципальных учреждений в АУ и ГАНО с самого начала высказывались Российский союз ректоров, ряд отраслевых профсоюзов и другие влиятельные организации. Позволю себе еще несколько цитат:

«Уважаемый Борис Вячеславович, прошу вас... отложить рассмотрение проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» и провести дополнительные согласования для учета позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из-под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений...» (Из письма ректора МГУ В.Садовничего от 30 мая 2006 г. председателю Госдумы Б.Грызлову.)

«Российский профсоюз работников культуры внимательно ознакомился с проектами Федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сообщает, что в данной редакции мы его не можем поддержать». (Из письма председателя профсоюза работников культуры Г.Порошина.)

«Отсутствие планомерного финансирования образовательных учреждений равносильно превращению их в коммерческие, по сути, организации, целью которых является не выполнение определенных социально значимых функций, а получение максимальной прибыли. Кроме того, подталкивая эту группу учреждений к рыночным формам отношений, государство поставит их перед необходимостью в той или иной форме расширять платность предоставляемых образовательных услуг, что в свою очередь приведет к явным или скрытым формам нарушения конституционных гарантий доступности качественного образования». (Из письма председателя профсоюза работников народного образования и науки Г.Меркуловой.)

По-прежнему убежден: потенциальные выгоды новых организационно-правовых форм в виде расширения экономической самостоятельности избравших их организаций будут многократно перекрыты реальными потерями для общества, а во многих случаях и для трудовых коллективов. Очевидных угроз три.

Во-первых, утрата немногих еще сохранившихся достижений образовательного и социального законодательства 1990-х гг. Оставшиеся отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков, занятых в учреждениях для детей, частично не отмененные налоговые льготы и т.п. — все это установлено именно для государственных и муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или учится, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В новом законопроекте, как и во всех предыдущих, нет даже намека на попытку сохранить эти социальные гарантии.

Во-вторых, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Как известно, ст. 43 конституции РФ такое право гарантируется лишь тем, кто учится (воспитывается) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. О «гениальном юридическом креативе» в виде АУ авторы конституции 13 лет назад и не подозревали, что не удивительно. Удивительно другое: авторы законопроекта то ли не подозревают, то ли делают вид, что не подозревают о существовании конституции, содержащей перечень гарантированных гражданам прав и свобод.

Впрочем, жалкие намеки на социальные обязательства в законопроекте все-таки содержатся. Однако никаких критериев, позволяющих определить, нарушены ли предусмотренные законом права граждан, в законопроекте нет. Нет их и в большинстве действующих законов или подзаконных актов.

А вот как будет складываться практика. Ректор одного из престижных московских вузов рассуждает следующим образом: зачем мне бюджетные деньги из расчета по 700—800 у.е. на студента, когда в вуз стоит очередь желающих заплатить по 3000 у.е.? Поменяв организационно-правовую форму, можно отказаться от бюджетного финансирования, получить много больше денег от внебюджетных студентов, нормально заплатить преподавателям и улучшить материальную базу.

Казалось бы, все правильно. Вот только бюджетных мест в вузе больше не будет, а абсолютное большинство «бюджетников» (рабочих и крестьян тем более) не способны платить за студента по 3000 долларов в год. Спрашивается, нарушены ли здесь установленные законами права граждан? Думаю, ответы на этот вопрос ректора и министра, с одной стороны, и родителя или студента, желающего учиться, — с другой, окажутся прямо противоположными.

Кстати, не уверен, что интересы ректора не расходятся в данном случае не только с интересами потенциальных студентов, но и страны в целом. Ведь никто еще не доказал и никогда не докажет, что распределение способностей между детьми прямо пропорционально распределению доходов их родителей. Поэтому, вполне возможно, качество специалистов, которых станет выпускать престижный вуз, заметно снизится.

В-третьих, введение новых организационно-правовых форм снимает запрет на приватизацию, сохранившийся даже после монетизации в законе РФ «Об образовании» (п. 13 ст. 39) для государственных и муниципальных образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В законопроекте «единороссов» прямо прописан и один из путей такой приватизации — банкротство. Цитирую:

«Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения» (п. 3 ст. 2).

«Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть обращено взыскание» (п. 2 ст. 20).

Итак, как и предупреждали профсоюзы, снятие субсидиарной ответственности учредителя естественным образом открывает дорогу банкротству (а значит, и приватизации) самого учреждения. Правда, на этот счет закон содержит сразу четыре оговорки.

1. Создание АУ может происходить исключительно на основе решений соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления, а процедура принятия таких решений расписана достаточно подробно (см.п.1 ст. 2, ст. 5, 6). Тем самым судьба учреждений социальной сферы оказывается в полной зависимости от того, каким в соответствующий период будет федеральное правительство или профильное министерство: если в нем окажутся люди со здравым смыслом, АУ останутся островами в море государственных и муниципальных учреждений; если же, как в начале или в середине 1990-х гг., к власти придут радикалы, островами останутся образовательные учреждения. То же самое можно сказать об учреждениях, подведомственных субъекту Федерации или органу местного самоуправления.

2. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счет целевых средств, выделенных из бюджета (п. 2 ст. 3). И это положение создает простор для произвола чиновников, которые будут решать: (1) какое именно имущество относить к категории особо ценного; (2) давать ли согласие образовательному учреждению на право распоряжаться этим имуществом.

3. «В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения» (ч. 1 ст. 21). Между прочим, о том, кто именно дает это самое согласие: конференция трудового коллектива, ученый совет, руководитель — закон умалчивает.

4. «Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается» (ч. 2 ст. 21). Как говорили когда-то русские крестьяне, вот тебе, бабушка, и Юрьев день! Похоже, авторы законопроекта поражены амнезией. Ведь утверждалось, что АУ будут создаваться «для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления... функций государства... в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (п. 1 ст. 2). Однако из последней фразы предпоследней статьи законопроекта мы вдруг узнаем, что здравоохранение здесь ни при чем! Видимо, журналисты, которые до сих пор утверждали, что большинство депутатов IV Госдумы голосуют, «не приходя в сознание», отныне вправе будут утверждать, что и законы также пишутся в бессознательном состоянии!..

Разумеется, в действительности все серьезнее и проще: как бы ни относились к Михаилу Зурабову, видимо, именно он, просчитав потенциально разрушительные последствия законопроекта для системы здравоохранения, вывел ее из-под удара.

Вообще, стоит заметить, что Гражданский кодекс говорит не о типах организаций, но об их организационно-правовых формах, одной из которых является учреждение. Понятие же типа, например, в законе РФ «Об образовании» употребляется в отношении образовательных учреждений, реализующих программы различного уровня и направленности: от дошкольных учреждений до вузов, специальных (коррекционных) образовательных учреждений и т.п. (ст.12). Поэтому неразличение в законопроекте об АУ типов учреждений и их организационно-правовых форм свидетельствует, мягко говоря, о непрофессионализме разработчиков и может вызвать неоднозначную интерпретацию норм закона (проще говоря, путаницу) в правоприменительной практике.

Таким образом, все основные риски, о которых ведущие общественные объединения, действующие в сфере образования, а равно и образовательно-политическая оппозиция предупреждали с самого начала: все эти риски в законопроекте об АУ, скорее, закамуфлированы, чем уменьшены, но в целом, безусловно, сохранены. Вынужден в очередной раз повторить: гильотина — не лучшее средство от перхоти; для того чтобы расширить экономическую самостоятельность образовательных учреждений и других учреждений социальной сферы, достаточно внести изменения в Гражданский кодекс или даже в отраслевые законы (п. 3 ст.120 Гражданского кодекса утверждает, что такими законами могут быть установлены особенности статуса учреждений); от предложенного же «лекарства» больная социальная сфера может если не умереть, то, по крайней мере, впасть в кому.

Не менее важно и другое: как ни парадоксально, помимо «усечения» социальных гарантий прав граждан и гарантий стабильности работы учреждений социальной сферы, законопроект, расширяя экономическую самостоятельность АУ, вместе с тем в других отношениях «урезает»... и саму автономию этих учреждений! Ограничение автономии предполагается по трем основным линиям:

— решение о превращении государственного или муниципального образовательного учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив или совет учреждения, а его учредитель в лице исполнительного органа федеральной, региональной власти или местного самоуправления. Как уже отмечалось, само «учреждение» спрашивать будут только в первые два года (см. п. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 21);

— руководитель АУ будет назначаться его учредителем (п. 6 ст. 10), тогда как действующий закон РФ «Об образовании» дает в этом отношении возможность выбора между различными формами;

— согласно законопроекту об АУ, в наблюдательном совете, который будет располагать значительными функциями, представители трудового коллектива должны составлять не более одной трети (п. 1 ст. 11). Другими словами, и здесь приоритет отдается государственным чиновникам, а также тем, кто, по общему правилу, ими рекомендован.

Вот так, автономное учреждение — без автономии! По логике вещей, проект «единороссов» следовало бы назвать законом не об АУ, а об УА — об усеченной автономии.

Интересно, что фактически отрицательные заключения на законопроект дали несколько комитетов Госдумы, руководимые, как известно, исключительно представителями «партии власти». Профильный комитет Совета Федерации также высказался против законопроекта.

«Рассмотрев проект Федерального закона №286563-4 «Об автономных учреждениях», комитет решил:

1. Не согласиться с концепцией проекта Федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях».

Однако наиболее жесткое отрицательное заключение, как это ни парадоксально, принадлежит думскому Комитету по собственности:

«Анализ законопроекта не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, способствовать дальнейшему развитию отраслевой науки, образования... Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений. При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. Впоследствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказание такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации. Таким образом, создание автономных учреждений само по себе не способно решить существующие в обществе социальные проблемы».

Такое заключение выглядит парадоксом в связи с развернувшейся годом ранее дискуссией между представителями левого и правого «крыльев» «Единой Россией», между «социальщиками» и «либералами». В свое время по поводу этой дискуссии автор напомнил цитату из «Песни о соколе» М.Горького: «Рожденный ползать летать не может». И действительно: «Единая Россия» создавалась политтехнологами Кремля вовсе не для того, чтобы иметь «крылья», а для того, чтобы неукоснительно исполнять руководящие указания. В данном же случае «крылья» просто поменялись местами: законопроект внесли так называемые социальщики, а псевдолибералы критиковали его за антисоциальные последствия... слева! Последним это делает честь. Однако вся история с законопроектом может служить иллюстрацией к тому, что выделение якобы социального крыла в «Единой России» было основано не на убеждениях, а на борьбе клановых интересов.

* * *

Итак, подобно всей образовательной политике периода контрреформ, проект ФЗ «Об автономных учреждениях» оказался не только антисоциальным, но и антилиберальным. Последнее обстоятельство стало во многом неожиданностью как для противников законопроекта, так и для его сторонников. Тем, кто рассчитывал с помощью преобразования в новые организационно-правовые формы получить больше свободы и больше негосударственных инвестиций за счет расширения круга учредителей и включение в их число структур крупного бизнеса, придется, как выражается молодежь, купить губозакаточную машинку: совместное учредительство законопроектом об АУ не допускается, а их руководители, как уже отмечалось, будут поставлены под еще более жесткий чиновничий контроль.

Возвращаясь к законопроекту «Об автономных учреждениях», следует согласиться с авторами: он действительно направлен на расширение свободы и сохранение социальных гарантий... для бюрократии!

--------------------

VIII Съезд Российского cоюза ректоров высших учебных заведений поддержал предложения Российского cоюза ректоров о необходимости дополнительного обсуждения концепции проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» и целесообразности исключения сферы образования из под его юрисдикции.

Олег СМОЛИН,

первый заместитель председателя Комитета по образованию и науке

Госдумы, член-корреспондент РАО.