21.04.2004 15:53 | Совраска | Администратор
ШАГ ВПЕРЕД ИЛИ ТРИ ШАГА НАЗАД?
Содержание названного федерального закона вызвало много вопросов как у депутатов Государственной думы, так и в средствах массовой информации. Большинство откликов были отрицательные. Даже в заключении по указанному проекту Комитета по безопасности Государственной думы от 19 февраля 2004 г. № 4/9 констатировалось, что «в рамках данного законопроекта не решен ряд важных вопросов, возникающих в случае его принятия».
В этой связи представляется необходимым проанализировать существо предложенного нового федерального закона.
Согласно пояснительной записке, в настоящее время порядок проведения публичных мероприятий регулируется действующим на территории Российской Федерации Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-ХI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», а также нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем ничего принципиально нового законопроект не содержит. Основные его нормы повторяют положения названного Указа, указов Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года № 524 и от 24 мая 1993 года № 765, а также постановления правительства Москвы от 17 марта 1992 г. № 120 о порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и иных открытых общественных местах г. Москвы. Именно в данном постановлении содержатся нормы о праве органа исполнительной власти не принимать уведомление о намеченном мероприятии, ограничиваются сроки принятия уведомления (не ранее 15 дней до его проведения) и иные предписания в духе «регулируемой демократии».
Более того, некоторые положения законопроекта (об обязательном присутствии уполномоченного представителя власти, о предоставлении информации об организаторах и их обязанностях по прекращению проведения публичного мероприятия) восходят к изданному в царствование Николая II Именному Высочайшему Указу Правительствующему Сенату о временных правилах о собраниях от 4 марта 1906 года. Небезынтересно, что 12 апреля 1917 года Временное правительство приняло постановление, отменившее все ограничения свободы собраний.
Статьей 31 конституции Российской Федерации определено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. По ст. 18 конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При этом, согласно части 3 ст. 17 конституции Российской Федерации, осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
По ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, каждый имеет право на свободу мирных собраний; осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Названная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1994 г. № 54-ФЗ и на основании части 4 ст. 15 конституции Российской Федерации входит в правовую систему России.
В этой связи существенно, что указанные правовые нормы не устанавливают и не ограничивают мотивов и целей проведения собраний (понимаемых в широком смысле слова как любое коллективное действие, охватываемое правом «собираться мирно»). Однако в законопроекте содержатся определения («митинг», «демонстрация» и т. д. ), включающие цели таких массовых мероприятий.
Так, авторы законопроекта полагают, что на митинге можно обмениваться мнениями лишь по поводу «актуальных событий преимущественно общественно-политического характера». Следовательно (по логике авторов законопроекта), при иных целях (например чествование ветеранов) митинг может быть не разрешен органами власти.
Аналогичное положение — с определением демонстрации как организованного публичного выражения «общественно-политических настроений». Если «настроения» (кстати говоря, абсолютно неправовой термин) касаются, например, зарплаты или реформы жилищно-коммунальной сферы — то у органа власти есть формальный повод отказать в проведении данной акции.
Не ясно, почему целью «шествия» как одной из форм публичных мероприятий является, по мысли разработчиков закона, привлечение внимания к каким-либо проблемам; очевидно, предполагается, что по каким-либо «приятным» поводам шествий не будет.
Вызывает возражения норма о необходимости направить уведомление в органы власти не ранее 15 дней до даты проведения мероприятия. Такое ограничение вряд ли можно оправдать необходимостью обеспечения правопорядка, однако оно создает реальные организационные трудности для подготовки мероприятия.
Пункт «е» части 3 ст. 7 законопроекта возлагает на организаторов обязанность указать в уведомлении «формы и методы гарантированного обеспечения организатором общественного порядка». В соответствии с действующим законодательством обеспечение общественного порядка возлагается на органы внутренних дел. Рассматривая вопрос, касающийся ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека в судебном решении от 21 июня 1988 г. по делу «Организация «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» указал, что у участников демонстрации должна быть возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников; такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. Исходя из этого, Европейский суд сделал вывод о том, что обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая требует порой совершения позитивных действий, при необходимости даже в области отношений между физическими лицами.
С точки зрения обеспечения прав граждан на свободу собраний вызывает сомнение и норма части 4 ст. 7 законопроекта о необходимости подписания уведомления не только организаторами публичного мероприятия, но и лицами, уполномоченными организаторами на выполнение распорядительных функций по организации и проведению такого мероприятия.
К фактическому запрету на проведение любых публичных акций приводят нормы части 2 ст. 8 законопроекта.
Так, пунктом «а» части 2 ст. 8 запрещено устраивать такие мероприятия в местах, не обеспечивающих безопасности граждан. Эта норма непонятна даже по смыслу, ибо сами по себе территории, здания и сооружения безопасность не обеспечивают (если не принимать во внимание фортификационные сооружения, окопы и укрытия, блиндажи, специально оборудованные командные пункты и тому подобные места сугубо военного назначения). Далее, любое место можно объявить «не обеспечивающим безопасность».
Пунктом «ж» части 2 ст. 7 к «запрещенным местам» безоговорочно отнесены любые объекты органов власти и местного самоуправления. Такой подход противоречит существу конституционных норм, на реализацию которых направлен законопроект.
Наряду с этим в перечень объектов, где не могут проводиться публичные мероприятия, не вошли военные объекты, аэродромы и вокзалы, воздушные и морские порты, объекты единой системы организации воздушного движения, места базирования и проведения учений войск, зоны стихийных бедствий, учреждения пенитенциарной системы и тому подобные объекты особого значения.
К избыточному нормативному регулированию и соответственно неуместному государственному вмешательству может быть отнесена норма части 2 ст. 11 законопроекта о письменном удостоверении организатором полномочий лиц, занимающихся материально-техническим обеспечением мероприятия.
Противоречит русскому языку и внутренней логике норма ст. 12 законопроекта о праве органа власти (или местного самоуправления) не принимать уведомления о намерении провести публичное мероприятие. Перечисленные в пункте «а» части 1 ст. 12 основания для такого решения показывают, что оно может быть вынесено только после ознакомления компетентных должностных лиц с содержанием уведомления — то есть после его фактического принятия. Очевидно, желая на концептуальном уровне применять уведомительный порядок проведения массовых акций, не следует возводить в норму закона противоречащую этой концепции формулировку о возможности непринятия уведомления. Для защиты государственных и общественных интересов можно было бы наделить органы власти или органы местного самоуправления правом принимать мотивированные решения о запрете проведения публичных мероприятий в определенный (например трехдневный) срок со дня получения уведомления; такое решение организаторы имели бы право обжаловать в суде в общеустановленном порядке.
Необходимо также отметить, что статья 31 конституции РФ помещена в главе 2 конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. По пункту «в» ст. 71 конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В нарушение данной конституционной нормы рассматриваемый законопроект в части 2 ст. 7 определяет, что порядок направления уведомления о публичном мероприятии регламентируется законом субъекта Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 5 мотивировочной части определения Конституционного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 147-О, субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным ст. 71 конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.
По ст. 45 конституции Российской Федерации, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Массовые мероприятия, по сути, также могут использоваться для защиты конституционных прав и свобод. Ограничения этого права возможно только в строго определенных случаях. В соответствии с частью 2 ст. 55 конституции Российской Федерации в нашей стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; по части 3 ст. 55 конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в абзаце четвертом пункта 3 мотивировочной части постановления Конституционного суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, и не затрагивают существо конституционного права, т. е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.
К сожалению, принятый в первом чтении федеральный закон о публичных мероприятиях весьма далек и от изложенных правовых позиций Конституционного суда России, и от правового государства. Думается, вряд ли экономически обоснованно тратить средства налогоплательщиков на разработку и принятие подобных законов — они не найдут понимания в обществе, ибо еще в июле 1900 года известный правовед Георг Еллинек отмечал: «Всякое право возможно только в том случае, если мы обладаем способностью считать для себя обязательными... требования, содержание которых не зависит от субъективного усмотрения».
С. С. ЮРЬЕВ,
доктор юридических наук.
М. Г. МАХМУДОВ,
депутат Государственной думы ФС РФ.
blog comments powered by Disqus
