Последнее десятилетие жизни нашей страны сопровождается постоянным ростом нарушений законности. Трудно назвать такую категорию населения, на интересы которой так или иначе не посягали бы нарушители закона.

Но осенью прошлого года мы столкнулись с особым случаем. С посягательством на права и интересы не какой-то отдельной части населения, а всех без исключения граждан Российской Федерации. Речь идет о Федеральном конституционном законе от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

Конституция не наделяет федеральные законодательные органы полномочиями вносить какие бы то ни было коррективы в конституционное право народа на проведение референдума. Согласно статье 84 Конституции, Федеральный конституционный закон определяет лишь порядок проведения референдума, то есть устанавливает только процессуальные нормы. Действуя иным образом, парламент нарушал бы требования статьи 135 Конституции, которая запрещает изменять основы конституционного строя иначе, как в порядке, установленном Конституцией РФ. Следовательно, право народа на проведение референдума, как и другие основы конституционного строя, могут быть изменены только в порядке, предусмотренном статьей 135 Конституции, то есть только Конституционным собранием либо народом в ходе референдума.

Как известно, статья 3 Конституции о народе как единственном источнике власти и референдуме как форме непосредственного выражения его воли вместе с другими положениями главы первой Конституции составляют основы конституционного строя России. В соответствии с частью 1 статьи 16 и частью 1 статьи 135 Конституции эти основы не могут быть пересмотрены Федеральным собранием. Однако фактически такой пересмотр был произведен. А это означает не что иное, как присвоение Федеральным собранием полномочий самого народа, что запрещено частью 4 статьи 3 Конституции, в которой особо подчеркивается, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации и что присвоение властных полномочий преследуется законом.

Таким образом, по нашему мнению, при принятии Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года Федеральное собрание вышло за пределы полномочий, установленных для него действующей Конституцией, предусмотрев такие ограничения в законодательстве о референдуме, которые может установить только сам народ или избранное им Конституционное собрание.

В Конституции РФ указывается, что высшее непосредственное выражение власти народом осуществляется в двух формах: на референдуме, а также через избираемые населением органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем референдум выдвинут на первый план. И это не случайно. Ведь в ходе референдума народ получает возможность не только принять любой постоянно действующий нормативный акт, но и изменить любые конституционные положения или даже принять новую Конституцию. То есть референдум связан с осуществлением народом своих учредительных полномочий, созданием основополагающих норм жизни страны. Что же касается выборов и деятельности государственных органов, то они направлены на реализацию этих норм в персональном плане и в рамках определенного места и времени.

В связи с этим в прежней редакции статьи 12 Закона «О референдуме Российской Федерации» совершенно однозначно указывалось, что «проведение выборов президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации не допускается». Такая трактовка этого вопроса полностью соответствовала и Конституции, и статье 21 ратифицированной Россией Всеобщей декларации прав человека. Суть же обсуждаемого сегодня закона состоит в том, что интересы проведения выборов ставятся выше референдума, и в угоду очередной избирательной кампании идет наступление на основополагающее неотъемлемое право народа, то есть не ситуация разрешается в соответствии с законом, а закон подгоняется под конкретную выгодную определенным силам ситуацию. И это мы встречаем в практике нынешнего парламента не в первый раз.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» в статье 3 точно определяет круг вопросов, по которым референдум не может проводиться. Этот перечень исчерпывающий. Причем в статье 12 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подчеркивается, что «установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается».

Что же касается времени проведения референдума, то в соответствии со статьей 4 и прежней редакцией статьи 12 Закона «О референдуме» оно не могло совпадать лишь со строго очерченным периодом проведения выборов и введением чрезвычайного либо военного положения. Других ограничений временных рамок подготовки и проведения всенародного голосования в действующем законодательстве не было, да, пожалуй, и быть не могло.

Принимая же оспариваемый, законодатель вопреки части 2 статьи 32 Конституции установил, что референдум не должен проводиться не только в период избирательных кампаний, чрезвычайного и военного положения, но и в случае «если проведение референдума приходится на последний год полномочий президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Что будет означать реализация этой нормы, подсчитать довольно просто. Такой подсчет был сделан на заседании Центральной избирательной комиссии 29 ноября 2002 года. На подготовку референдума до Указа Президента о его проведении уходит 7 месяцев плюс 3 месяца на сам референдум. Итого — 10 месяцев плюс запрет по 12 месяцев до истечения полномочий президента и Государственной думы. Следовательно, если развести сроки полномочий президента и Думы на два года, то референдум не может проводиться в течение 44 из 48 месяцев действующего у нас четырехлетнего избирательного цикла. Причем даже если выборы президента и Думы будут максимально сближены, то и здесь время, когда можно будет выйти с инициативой проведения референдума сокращается более чем в два раза, то есть в каждом случае придется ловить узкое временное окошко, чтобы втиснуть туда референдум.

Закон не только нарушает десятки статей Конституции РФ, но и само его принятие показало, что в России есть влиятельные силы, не желающие считаться с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, а, следовательно, и гражданского общества, с институтом прямого народовластия, призванного обеспечить суверенитет гражданского общества по отношению к авторитарным устремлениям некоторых структур государства.

Речь идет о фактической ликвидации института референдума как главной конституционной формы выражения воли и интересов российского народа. На бумаге право на референдум сохраняется, а на деле оно практически отбирается у народа, у каждого гражданина Российской Федерации и превращается в юридическую фикцию.

Теперь референдум будет проводиться не тогда, когда это нужно гражданам и их обществу, на что они имеют гарантированное Конституцией право, а когда появится «окно» между общефедеральными выборами и другими запретными для референдумов периодами. По аналогии можно сказать, что наличие Юрьева дня, когда крестьянин мог уходить от помещика, вовсе не означало, что в России нет крепостничества.

Конституционный суд не должен пройти мимо того, что со вступлением в силу указанной поправки радикально меняется подход к установленному избирательным законодательством времени проведения федеральных выборов. Как известно, срок проведения избирательных кампаний не может превышать 110 дней. Поправка же позволяет растянуть избирательную кампанию более чем на год. Что и не замедлило сказаться на политической жизни страны сразу после вступления в силу закона от 27 сентября. То есть мало того, что в России идет непрерывный и кровавый передел собственности, теперь создаются еще более вольготные условия для непрерывного и грязного передела власти. Уже сегодня на наших глазах разворачиваются самые настоящие предвыборные баталии, хотя до сентября, когда юридически будет объявлено о начале избирательной кампании, еще более трех месяцев.

Обосновывая свою поправку, внесенную в Закон о референдуме, ее авторы доказывают, что они ни в коем разе не нарушают требования части 3 статьи 55 Конституции, которая содержит жесткий запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права человека и гражданина. При этом Конституция устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых можно ограничивать соответствующие права и свободы «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако совершенно ясно, что проведение референдума не может затрагивать ни одного из приведенных выше обстоятельств. Наоборот, ограничение и фактическая ликвидация права на референдум — это явное посягательство на основы конституционного строя Российской Федерации.

Закон от 27 сентября грубейшим образом нарушает статью 55 действующей Конституции, поскольку установление запрета на проведение референдума за год до истечения полномочий президента России и иных выборных федеральных органов государственной власти и юридически, и фактически отменяет и умаляет права и свободы человека и гражданина, что категорически запрещено Конституцией.

Новый Закон, а также ход его принятия противоречат практически всем положениям ныне действующей Конституции о правах и свободах человека и гражданина, как и международных пактов о них. Депутаты, в ускоренном порядке голосовавшие за принятие этого Закона, полагали, что изменяют только одну из правовых норм, зафиксированных в российском законодательстве. Но в действительности речь шла о коренном изменении статьи 3 Конституции РФ, закрепляющей основополагающий принцип конституционного строя — народовластие.

Это статья 1 о демократическом, федеративном, правовом государстве, статья 2 о правах и свободах человека как высшей ценности, возлагающей на государство и его органы обязанность признавать, соблюдать и защищать их, ч.1 ст. 3 о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, ч.2 ст. 3 о непосредственном осуществлении власти народом, ч. 3 ст. 3 о референдуме как непосредственном выражении такой власти, ч. 4 ст. 3 о недопустимости присвоения или захвата власти, статья 4 о верховенстве Конституции на всей территории РФ, ч.2 ст. 6 об обладании каждым гражданином всеми правами и свободами на территории Российской Федерации, статья 7 о Российской Федерации как социальном государстве, статья 10 о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную — данный же Закон принят явно в интересах только исполнительной власти, о чем уже говорилось выше, статья 13 об идеологическом и политическом многообразии, статья 15 о верховенстве Конституции по отношению ко всему российскому законодательству и об общепризнанных принципах и нормах международного права как составляющей части правовой системы Российской Федерации, статья 16 о недопустимости изменения положений главы 1 Конституции РФ иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией, то есть путем созыва Конституционного собрания.

В ходе рассмотрения и принятия данного закона были серьезнейшим образом нарушены нормы Конституции, определяющие предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции, в ведении Российской Федерации находится «регулирование, защита прав и свобод человека и гражданина». Пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции «защита прав и свобод человека и гражданина» относится также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данные конституционные нормы безусловно требуют от парламента строгого соблюдения Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Им предусмотрено, что «проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти объектов Российской Федерации для представления в Государственную думу в тридцатидневный срок поправок к указанным законопроектам. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается».

Однако проект оспариваемого закона был принят Думой в первом чтении 18 сентября и уже через день — 20 сентября 2002 года — сразу во втором и третьем чтениях. При этом проект вообще не направлялся в органы власти субъектов Российской Федерации, и их мнение по такому важнейшему вопросу вообще не было выслушано Государственной думой.

Таким образом, в ходе принятия проекта закона от 27 сентября 2002 года обнаружилось не только нежелание федеральных властей слышать голос российского народа на референдуме, но вопиющее беззаконие, выразившееся в игнорировании мнения региональных представительных органов власти.

Наконец, мы хотели бы обратить внимание Конституционного суда на необходимость проверки конституционности оспариваемого закона не только с точки зрения его содержания, но и с точки зрения порядка его принятия. Анализируя закон с этой позиции, мы пришли к твердому убеждению, что он не может быть признан соответствующим Конституции в силу грубейших нарушений, сопровождавших его рассмотрение и принятие.

Давая такую трактовку данного вопроса, мы исходим из известного Постановления Конституционного суда от 20 июля 1999 года, раскрывающего конституционно-правовой смысл соблюдения требований об обязательном участии депутата в голосовании на всех стадиях законодательного процесса. В нем подчеркивается, что нарушение данного требования при принятии федерального закона «может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации». Вопрос о количестве голосов, поданных за закон, — это не вопрос Регламента, как это пытается доказать в своем заключении Генеральная прокуратура, а важнейший вопрос конституционности закона, который также подлежит проверке Конституционным судом.

Дело в том, что этот закон не был принят так, как того требует часть 2 статьи 108 Конституции. В ней указывается, что Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы. При этом, естественно, должно быть ясно выражена воля каждого депутата. Лишь в исключительных случаях согласно статье 85 Регламента Госдумы депутат может передать свой голос другому депутату с помощью соответствующего заявления с обязательным «указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой». Как показывают представленные Суду документы, 122 таких заявления не содержат указаний депутата-доверителя на его позицию по отношению к рассматриваемому законопроекту. В связи с чем признанными действительными могут быть только 182, а не 304 голоса депутатов, которые считались поданными в поддержку оспариваемого закона.

18 сентября 2002 г. в 14 час. 41 минуту при первом голосовании не было набрано 300 голосов. После этого в зале пленарного заседания Госдумы начался откровенный балаган и произвол. По залу стали ходить посторонние лица и в открытую общаться с депутатами. Вопреки Регламенту работы Госдумы без достаточных к тому оснований был поставлен вопрос о переголосовании по законопроекту, но он опять не получил необходимого количества голосов.

Государственная дума прервала свою работу и ушла на перерыв, во время которого состоялись встречи работников аппарата президента с рядом руководителей депутатских объединений. На депутатов явно оказывалось давление. Однако и при очередном голосовании в 16 час. 11 мин. он не получил необходимой поддержки. И только под занавес пленарного заседания, после многих манипулирований, с четвертой попытки, в 17 час. 58 минут за законопроект якобы было подано 304 голоса депутатов. После этого наши оппоненты считают закон принятым в первом чтении. Такая оценка не соответствует действительности. И вот почему.

Во-первых, во время обсуждения, как мы уже и отмечали, в зале не было 300 депутатов, а голосование, тем более по Федеральному конституционному закону, должно быть непосредственным, как это исходит из положений Конституции.

Во-вторых, были нарушены и другие регламентные нормы. В частности, голосование по проекту закона проводилось несколько раз. При этом председатель Комитета по Регламенту и организации работы Государственной думы О. Ковалев в зале пленарного заседания дал разъяснение, что голосование может быть многократным и здесь, мол, нет никаких ограничений. Пояснение явно абсурдное, но оно исходило из уст главного хранителя Регламента.

На самом же деле действующий на тот период Регламент Государственной думы давал однозначный и совершенно иной ответ.

Пункт 6 статьи 87 Регламента прямо предписывает, что при отсутствии кворума, необходимого для проведения голосования, председательствующий переносит голосование на следующее заседание Государственной думы. А далее в пункте 7 той же статьи определено, что объявленные результаты голосования могут быть пересмотрены только в случае неправильного фиксирования электронной системой подсчета голосов волеизъявления одного или нескольких депутатов. Если эта неточность будет установлена специальной комиссией. А в пункте 8 той же статьи содержится совершенно категорическое предписание. Оно звучит так: «Если не зафиксирована техническая неисправность абонентского устройства депутата, то результаты голосования после их объявления пересмотру не подлежат».

Согласно стенограмме пленарного заседания Госдумы за 18 сентября 2002 года, при обсуждении дополнений и изменений в Закон о референдуме ни от одного депутата не поступило ни устных, ни письменных заявлений о неправильном фиксировании при голосовании его волеизъявления электронной системой.

Первое переголосование состоялось по предложению депутата Климова, который заявил: «Мы просим вернуться к голосованию. Видимо, просто многие не успели».

Но многих неуспевших не было и при втором голосовании. За проект было подано 297 голосов, которых явно не хватало для принятия закона, и председательствующий объявил вторично о его отклонении. Однако по надуманным основаниям и по требованию депутатов из фракций «Единство», «Отечество — Вся Россия» в 16 часов 11 минут было проведено третье голосование, при котором законопроект опять получил 297 голосов. И после этого председательствующий объявил, что законопроект не принят, и он снимается с рассмотрения. Пленарное заседание перешло к обсуждению других пунктов повестки.

Однако в конце рабочего дня представители фракций «Единство» и «Отечество — Вся Россия», обладая большинством мест в Думе, навязали решение о четвертом голосовании по законопроекту, не приведя в обоснование необходимых для этого обстоятельств, указанных в статье 87 Регламента Госдумы. Вместе с этим, возвращаясь трижды к голосованию по отклоненному законопроекту, Дума нарушила положения части 2-й статьи 119 Регламента, где сказано: «Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы».

Произошедшее же в Думе 18 сентября, а потом и 20 сентября 2002 года не только вступило в противоречие с конституционными нормами, а стало полным абсурдом, грубым фарсом и давлением большинства, его надругательством над принципами демократии.

Еще два-три таких циничных примера, переходящих в откровенный произвол, и у народа лопнет терпение. Он вытряхнет Думу, весь госаппарат на помойку. И будет трижды прав.

С учетом всех приведенных выше обстоятельств от имени 115 депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации мы предлагаем Конституционному суду на основании статьи 125 действующей Конституции признать, что Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» не соответствует Основному Закону страны и в связи с этим подлежит отмене в установленном законом порядке.

Мы надеемся, что Конституционный суд, встав на защиту демократических прав народа России и каждого российского гражданина, приостановит сползание страны к такой системе правления, при которой властные структуры позволяют себе не считаться с тем, что думают и чего ждут миллионы и миллионы людей в нашем Отечестве. Референдум должен жить, должен работать. Это веление времени. Это воля нашего народа.