Пакет законодательных актов по электроэнергетике по своей сути должен быть правовой основой ее реформирования. Но тогда почему закон не касается 80% основных фондов отрасли, которые непосредственно обеспечивают производство электрической энергии?

В законе нет глав ни по акционерным обществам энергетики и электрификации (АО-энерго), ни по акционерным обществам электростанций (АО-электростанций), хотя Генерация была и остается основой отрасли. Отсутствие в законе разделов, касающихся Генерации, не что иное, как отстранение парламента от принятия решения по основному потенциалу отрасли, создающей тот самый товар, который по рыночному или нерыночному принципу хотят продавать авторы реформ потребителю.

Для обеспечения страны электроэнергией вопросы управления будущей национальной электрической сетью, управление рынком электроэнергии, роль администратора торговой системы вторичны. Первично — создание избыточного предложения электроэнергии на рынке, что без повышения надежности, эффективности и развития Генерации просто невозможно. Ни в одной стране мира не принимались законы по электроэнергетике, в которых игнорировался бы вопрос Генерации.

Это означает, что реформирование Генерации — основы основ отрасли (АО-энерго и АО-электростанций) — будет проводиться не по федеральным законам, а по ранее выпущенным и новым постановлениям правительства.

Из ст. 15 действующего ФЗ «Об акционерных обществах» следует, что «особенности реорганизации общества — субъекта естественных монополий, более 25% акций которого закреплено в федеральной собственности, определяются федеральным законом, устанавливающим основания и порядок реорганизации такого общества». Но иметь специальный закон по реорганизации отрасли, где придется детально зафиксировать подход государства к каждому этапу, авторы реформ не хотят. Поэтому они очень последовательно и четко приняли ряд решений о выводе из-под действия закона наиболее ликвидные фондовые отрасли: в июле 2001 г. постановлением правительства Российской Федерации № 526 «Об основах реформирования электроэнергетики» было определено, что монопольными являются только два вида деятельности: транспорт электроэнергии и диспетчеризация; в мае 2002 г. совет директоров РАО «ЕЭС России» принял решение о создании в этих видах бизнеса двух новых акционерных обществ: ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ОАО «ФСК ЕЭС») и ОАО «Системный оператор — Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы» (ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС») как стопроцентных дочерних акционерных обществ РАО «ЕЭС России».

А это открыло возможность для авторов реформ не включать в предлагаемые законы основания и порядок реорганизации Генерации, как относящейся к немонопольным видам деятельности в энергетике.

Но провести грань между отдельными видами деятельности в электроэнергетике непросто. И как достичь цели — эффективного конкурентного рынка, если нет идеологии создания избытка сравнимых мощностей? Такого в мире никому не удавалось.

Следует высказать и другие столь же серьезные замечания: во-первых, дополнение к ст. 15 ФЗ «Об акционерных обществах» принималось при рассмотрении РАО «ЕЭС России» в виде единой энергокомпании. Сомнений в этом не было ни у Минюста России, ни у правительства России, ни у депутатов Федерального собрания. Изменение толкования закона не может проводиться ни менеджментом компании, ни советом директоров РАО «ЕЭС России», ни правительством Российской Федерации. Однако Федеральное собрание Российской Федерации никаких дополнительных изменений в ст. 15 ФЗ «Об акционерных обществах» в последние годы не принимало. Во-вторых, предположим, что основными звеньями в РАО «ЕЭС России», которые относятся к естественным монопольным видам деятельности, являются транспорт и диспетчеризация. Тогда возникает законный вопрос: почему же при преобразовании материнской компании не был сохранен контрольный пакет акций у государства в новых акционерных обществах «ФСК ЕЭС» и «СО-ЦДУ ЕЭС»? Ведь теперь эти компании, как не имеющие государственного пакета акций, могут в свою очередь преобразовываться без учета ст. 15 ФЗ «Об акционерных обществах». То есть они также выведены из-под внимания депутатов.

Однако отстранение парламента Российской Федерации от решений вопросов преобразований в электроэнергетике этим не ограничивается. Уже при подготовке к первому чтению депутаты и эксперты отмечали, что в законе мало статей прямого действия, а имеются десятки отсылочных норм, передающих право решения проблемных вопросов правительству Российской Федерации. Такая практика в законотворчестве допускается, как правило, по локальным законам или по законам с ограниченным сроком действия. Однако закон «Об электроэнергетике» представлен, как базовый, всеобъемлющий нормативный акт для экономики страны и каждого гражданина.

Отсылочные нормы касаются далеко не второстепенных вопросов, что видно из нескольких примеров:

— отсчет времени начала реформ и окончания переходного периода определяется не выполнением обязательных предварительных условий, необходимых для успеха реформ (решение вопросов по созданию резерва мощности, устранение

диспаритета цен на топливо, укрупнение энергокомпаний, защита внутрироссийского рынка топлива, развитие инфраструктуры и т.д.), и неконкретными положительными итогами каждого этапа реформ (снижение затрат, повышение эффективности, рост инвестиций). Начало реформ

и окончание переходного периода определяются лишь своевременным формальным принятием определенных правительственных документов,

без законодательно закрепленных принципов;

— особое внимание уделено Правилам оптово го рынка, утверждаемым правительством Российской Федерации. Но порядок оптового рынка

действует и сегодня, корректировка его до уровня правил может быть выполнена в любой момент. Это означает, что так называемый переходный период реформирования может быть закончен даже в текущем году;

— рекомендации по ценовым зонам также отданы на откуп правительству Российской Федерации, а это коренной вопрос для экономики регионов и граждан. Если мы не определим в законе принципы формирования и функционирования ценовых зон, то можем вообще взорвать ситуацию;

— в понятийном аппарате и тексте проекта закона «Об электроэнергетике» не полностью раскрыто определение равновесной цены, а это чрезвычайно важный вопрос для всей тарифной политики. Беседы с депутатами показали, что далеко не все из них знают, что переход от средне

взвешенной к равновесной фактически означает переход к максимальной цене генерирующей компании, присутствующей на конкурентном

рынке. Приведенные расчеты даже на относительно дешевом сибирском рынке показали, что тариф при равновесной цене как минимум вдвое

превысит инфляцию.

Удар по надежности энергоснабжения

В пакете законов остается требование о принудительном разделении вертикально-интегрированных энергокомпаний (ВИК). Это важнейший и принципиальный вопрос в обеспечении надежного энергоснабжения, один из факторов снижения стоимости отпускаемой электроэнергии. Особенность российской энергетики в отличие от западных стран заключается в том, что техническое обслуживание отрасли выполняется не фирмами-изготовителями, а ремонтными подразделениями ВИКов. Кроме этого, дефицитность большинства энергокомпаний, суровый климат и невозможность обеспечить поставку извне тепловой энергии ведут к снижению времени, допустимому для устранения аварий. В этих условиях отказ от концентрации сил и средств в региональных ВИКах приведет к тяжелейшим последствиям для потребителей.

Депутаты прекрасно знают, что в российском законодательстве нет оснований по принудительному делению акционерных обществ, кроме предотвращения случаев нарушения монопольного характера их деятельности. Но ведь нам предлагают совершенно иное: принудительно разделить ВИКи фактически по идеологическому принципу. Возникает вопрос, на основании чего необходимо делить ВИКи, если они, например, будут работать на оптовый рынок, или когда в условиях большей дефицитности часть потребителей региона уйдет на оптовый рынок, или когда тариф собственной генерации у ВИКов будет ниже, чем тарифы оптового рынка, и т.д. А ведь это уже основа конкуренции в энергетике.

В Законе «Об акционерных обществах» (ст. 15) предусмотрена добровольная реорганизация обществ, в т.ч. в форме разделения и выделения. Однако в соответствии со ст.49 данного закона такие решения могут приниматься на общем собрании акционеров, большинством в три четверти голосов акционеров, участвующих в собрании. Такой подход полностью соответствует международному праву как защищающий права акционеров. Но авторов законов это не устраивает. Они предложили, чтобы реорганизация акционерных обществ энергетики и электрификации принималась простым большинством голосов (ст.4 проекта закона «О введении в действие закона об электроэнергетике»).

К сведению народных депутатов, ни один академический институт, ни один российский эксперт не поддержали авторов постановления правительства Российской Федерации и предложенных проектов законов о дроблении АО-энерго по видам бизнеса и запрете их работы на оптовом рынке электроэнергии. Более того, теоретические споры разрешил «дед мороз», т.к. текущая зима еще раз наглядно показала, что АО-энерго нуждаются не в дроблении, а в укрупнении и укреплении. Именно крупные энергокомпании типа ОАО «Мосэнерго», ОАО «Свердловэнерго», ОАО «Тюменьэнерго» оказались способными обеспечить качественное энергоснабжение при перепадах температуры наружного воздуха. Именно слабые энергокомпании, не имеющие системно образующего комплекса инфраструктуры, не обеспечили необходимые режимы энергоснабжения в десятках регионов.

Если нет пророка в своем Отечестве, то надо использовать опыт других стран.

В электроэнергетике Англии — родоначальницы реформ — вновь воссозданы вертикально-интегрированные компании. Английский конкурентный рынок уже два года работает не по маржинальному принципу, через равновесную цену, как нам навязывается сегодня.

Опыт Калифорнии, где отделение Генерации от ответственности за энергоснабжение привело к катастрофическим последствиям, также является лучшей иллюстрацией необходимости сохранения ВИКов.

Чрезвычайно знаменателен опыт энергокомпаний Германии, которая ближе всех к нам по энергоемкости ВВП, а организация коммунальных хозяйств восточных земель аналогична российским условиям с многоэтажной жилой застройкой. На ежегодной конференции Европейского энергетического союза в конце прошлого года председатель берлинского объединения энергетиков Э. Миллер заявил о необходимости ограничиться лишь финансовым разделением бизнеса и нецелесообразности хозяйственного дробления вертикально-интегрированных энергокомпаний. Сврй вывод господин Э.Миллер аргументировал тем, что иначе не избежать тяжелейших последствий для региональных потребителей и жилищно-коммунальных хозяйств.

Таким образом, в Германии, где рынки электро-энергии полностью либерализованы, ВИКи сохранены с целью обеспечения надежного энергоснабжения потребителей по приемлемым ценам. Но разве это не нужно России?

Отказ от влияния государства

В проекте закона «Об электроэнергетике» отведено десять страниц текста так называемой «организации по управлению Единой национальной электрической сетью». При этом прямо указано, что доля участия Российской Федерации в уставном капитале Организации по управлению Единой национальной энергетической сетью в период реформирования РАО «ЕЭС России» не может составлять менее 52%. По завершении реформирования отрасли доля Российской Федерации должна быть увеличена до уровня 75%.

Есть основания предположить, что абсолютное большинство депутатов считает это своей большой ! победой, позволяющей восстановить контрольный пакет государства в этой важной структуре отрасли. Однако это абсолютно не соответствует действительности. Есть действующая структура под названием ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ФСК ЕЭС), в которой у государства нет ни одной акции и по предлагаемым законам навряд ли когда-либо появится.

В безобидной игре двух названий скрыт большой смысл для реформаторов. Созданная решением совета директоров РАО «ЕЭС России» в мае прошлого года «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» является стопроцентной дочкой РАО «ЕЭС России», и в ней нет ни одного процента государственного пакета акций. Роль высшего органа управления (общего собрания акционеров) для этой компании играет правление во главе с АЛубайсом. Уставной капитал этой компании решением совета директоров холдинга пересмотрен и составляет 120 млрд.руб., что почти в 6 раз больше уставного капитала самой материнской компании — РАО «ЕЭС России»., Столь принципиальное преобразование проведено в РАО «ЕЭС России» в нарушение ст. 15 Закона «Об акционерных обществах» и ущемляет права главного акционера Российской Федерации. Как известно, главное правовое управление президента Российской Федерации дало отрицательное заключение на принципы образования «ФСК ЕЭС», лишивших государство контрольного пакета.

На каких же условиях создается Организация по управлению Единой национальной энергетической сетью, которая в законе упоминается десятки раз»? В последних поправках к закону прямо указывается, что РАО «ЕЭС России» вносит в уставной капитал этой новой компании принадлежащие ему акции организаций, созданных в процессе реорганизации акционерных обществ энергетики и электрификации, в собственность которых переданы объекты электросетевого хозяйства, относящиеся к Единой национальной сети. Здесь даже не указывается, что происходит с собственными сетевыми активами материнской компании, переданными в ОАО «ФСК ЕЭС». А это означает, что сетевые активы, переданные энергохолдингом в ОАО «ФСК ЕЭС», могут неопределенно долгое время оставаться в его стопроцентной дочке. Именно это дает колоссальный ресурс влияния РАО «ЕЭС России», особенно в переходный период реформирования, на все субъекты рынка.

В проекте закона нет даже требования, чтобы доля Российской Федерации в действующей компании ОАО «ФСК ЕЭС» должна составлять не менее 52%. Нет также требования о запрете деятельности этой компании до восстановления в ней государственного пакета акций в объеме 52%. Это означает, что в случае принятия законов депутаты Госдумы будут по умолчанию как бы соглашаться с нанесением серьезного ущерба Российской Федерации.

Уход государства из ОАО «ФСК ЕЭС» так же, как и разделение В И Ков, одно из самых болевых мест предлагаемых законов, которое авторы реформ хотят сохранить любой ценой.

Уход от ответственности

В последние дни на сайте ряда партий появилась чрезвычайно настораживающая информация, что они согласовали поправки к предложенным законам по электроэнергетике в связи с тем, что в них повышена ответственность за последствия реформ со стороны правительства Российской Федерации. Это абсолютно новый довод, который трудно комментировать, но он точно не может относиться к нашей стране. Разве депутаты не знают, что в соответствии с конституцией России (ст. 117) высшим уровнем ответственности правительства является его отставка. Но у нас не Англия, где премьер — глава государства и его внеочередная отставка будет крупным политическим событием. У нас, в отличие от большинства западных стран, премьер не является лидером правящей партии.

Что вообще означают отсылочные нормы в законах, передающие ответственность на правительственный уровень? Может быть, депутаты не могут или не должны разбираться во всех тонкостях нового законодательства? Это исключено. Если есть сложности технологического характера, то они могут легко сняться заключением экспертов, которых почему-то отстранили от участия в разработке законов.

В России каждый гражданин знает, какова реальная мера ответственности у правительства за последствия реализации законов или за собственные ошибки.

Разве Е.Гайдар и его команда понесли ответственность за шок без терапии, лишивших граждан России всех многолетних накоплений?

Разве С.Кириенко и его соратники искупают сегодня свою вину за дефолт и банкротство банков и предприятий со всеми последствиями для экономики и граждан?

Разве А.Чубайс и А.Кох считают себя ответственными за «криминальную» приватизацию, лишившую страну миллиардных доходов и приведшую к социально опасному расслоению общества?

Упаси бог, они все белые и пушистые. А.Кох, например, с гордостью публично заявляет, что он абсолютно не виновен, т.к. его оправдали все суды. Он прав, А.Кох. Иного и не могло быть, т.к. их команда сама писала нормативные акты с нужными статьями и нужными пробелами.

Поэтому попытка переложить ответственность за последствия законов на правительство, принизить собственную роль и через это получить якобы неопровержимые доводы для принятия законов — наивны. Но в любом случае это создает чрезвычайно опасный прецедент по фактическому уничтожению законодательных институтов Российской Федерации.

Безусловно, партии, фракции и независимые депутаты будут учитывать перечисленные факторы, прекрасно понимая позицию абсолютного большинства избирателей по данному вопросу.

В.В.КУДРЯВЫИ,

доктор технических наук, профессор, заслуженный энергетик РАО «ЕЭС России».